一、政策与大事

1.国家能源局公布首批平价上网项目及光伏竞价补贴项目

2019年1月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，提出积极推进风电、光伏发 电无补贴平价上网。5月，2019年第一批风电、光伏发电平价上网项目名单公布，总装机规模2076万千瓦。同月，国家能源局发布了《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》，启动了2019年光伏发电国家补贴竞价项目申报工作。《通知》要求，积极推进平价上网项目建设，严格规范补贴项目竞争配置。根据规划和电力消纳能力，按风电和光伏发电项目竞争配置工作方案确定需纳入国家补贴范围的项目。竞争配置工作方案应严格落实公开公平公正的原则，将上网电价作为重要竞争条件，优先建设补贴强度低、退坡力度大的项目。

7月，国家能源局正式公布2019年光伏发电项目国家补贴竞价结果，拟纳入国家竞价补贴范围的项目共3921个，覆盖22个省份，总装机容量2278.8642万千瓦，测算年度补贴需求约17亿元。这是我国首批光伏竞价补贴项目，开启了我国利用市场化竞价机制配置光伏补贴的时代，但由于2019年的光伏发电项目建设政策出台较晚，影响了竞价项目的施工进展。

2020年风电、光伏发电项目管理政策的研究制定工作较2019年明显提前。12月16日《关于征求对2020年光伏发电项目建设有关事项的通知（征求意见稿）意见的函》、12月20日《关于征求2020年风电建设管理有关事项的通知（征求意见稿）的函》均已下发，就2020年光伏发电、风电建设管理政策，向相关主管部门、机构、企业广泛征求意见，有望提前明确竞价项目的规模。2020年风光发展的相关要求明晰，延续2019年思路，总体上鼓励并支持在同等条件下优先建设平价上网项目。

2.国家发展改革委完善光伏发电、风电上网电价机制

2019年4月30日，国家发展改革委发布《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》，标志着光伏重要的价格政策正式落地。《通知》最大的亮点是，将集中式光伏电站标杆上网电价改为指导价。《通知》明确，纳入2019年财政补贴规模的分布式光伏发电项目降低上网电价以及降低补贴标准。工商业分布式光伏，“自发自用，余电上网”的项目按全电量0.1元/度补贴，户用分布式光伏的单独电价政策，按照全发电量0.18元/度补贴。持续多年的地面光伏电站标杆上网电价成为历史，取而代之的是市场化竞价制度下的指导价。

5月21日，国家发展改革委发布《关于完善风电上网电价政策的通知》，将陆上风电标杆上网电价和海上风电标杆上网电价均改为指导价，新核准的集中式陆上风电项目和海上风电项目上网电价全部通过竞争方式确定，且不得高于项目所在资源区指导价。《通知》称，自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。

风电光伏电价新政总体考虑了政策连续性和衔接、行业发展需求、去补贴和市场化发展方向等。经过近两年相关政策落地，平价及竞价上网项目陆续开工建设，相信经过2020年的政策延续，2021年风光全面平价上网渐行渐近。

3.两部门发文建立健全可再生能源电力消纳保障机制

2019年5月，国家发展改革委、国家能源局联合发文，正式实施《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，有效期5年，标志着酝酿多年的可再生能源配额制正式落地。《通知》将对于消费者高度同质化的电力划分成了“绿电”及其他电力，绿电包括风光水等可再生能源，其他电力则是煤电、气电等传统化石能源。

《通知》的核心是确定各省级行政区域的可再生能源电量在电力消费中的占比目标，即“可再生能源电力消纳责任权重”。《通知》中明确规定了政府部门、电网企业、各类市场主体的责任。各省级能源主管部门牵头承担消纳责任权重落实责任，售电企业和电力用户协同承担消纳责任。电网企业负责组织实施经营区内的消纳责任权重落实工作。各市场主体通过实际消纳可再生能源电量、购买其他市场主体超额消纳量、自愿认购绿色电力证书等方式，完成消纳量。

2018年3月、9月和11月，《通知》曾经历了三次公开征求意见。不同于前三次征求意见稿，正式文件中，以“可再生能源电力消纳责任权重”代替了“可再生能源配额”的说法，进一步强调了各类主体对于新能源消纳的责任。

4.财政部下发可再生能源补贴81亿元，其中光伏30.8亿元

2019年6月5日，财政部发布《关于下达可再生能源电价附加补助资金预算的通知》，下发可再生能源补贴81亿元。

根据《通知》，风电、光伏项目补贴约为42亿元、30.8亿元。其中，光伏扶贫、自然人分布式和光伏电站及工商业分布式分别为0.37亿元、0.48亿元和29.97亿元。此次可再生能源电价补贴涉及内蒙古、吉林、浙江、广西、四川、重庆、云南、陕西、甘肃、新疆、青海等11个省（自治区、直辖市）的风电、光伏、生物质发电项目。其中，内蒙古各类可再生能源补贴合计71亿元，占比近九成，位居第一。

2020年可再生能源补贴预算也已提前下达。10月31日，财政部下发了《关于提前下达2020年可再生能源电价附加补助资金预算的通知》，为地方电网公司2020年安排了共计约56.75亿元的可再生能源补贴预算。据测算，此次预算的总数据及分类数据均为2019年数据的70%，后续是否还有增加还未可知。

5.国家重大水利工程建设基金实行新的减征政策

国家重大水利工程建设基金是国家为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设而设立的政府性基金。2019年4月，财政部发布《关于调整部分政府性基金有关政策的通知》，提出自2019年7月1日起，将国家重大水利工程建设基金征收标准降低50%，征收至2025年12月31日。

2017年以来，该基金征收标准已连续三年下调。自2019年7月1日起，国家重大水利工程建设基金征收标准再降低50%。据测算，本轮重大水利工程建设基金降低将给企业减负80亿元左右。

国家发展改革委2019年5月公布的第二批降电价措施，涉及降低电价附加收费，以及受增值税税率下降传导腾出的跨省跨区专项工程输电价格、水电核电非市场化电量的降价空间。国家发展改革委要求，重大水利工程建设基金征收标准降低50%形成的降价空间（市场化交易电量除外），全部用于降低一般工商业电价。

6.六部门发文要求做好水电开发利益共享工作

2019年3月8日，国家发展改革委等六部门联合印发《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》。《意见》主要内容包含八个方面：完善移民补偿补助；尊重当地民风民俗和宗教文化；提升移民村镇宜居品质；创新库区工程建设体制机制；拓宽移民资产收益渠道；推进库区产业发展升级；强化能力建设和就业促进工作；加快库区能源产业扶持政策落地等。

我国目前待开发水电主要集中在西部地区，与脱贫攻坚重点区域在行政区域和地域上重合度高。《意见》的印发有利于推进水电开发利益共享工作，使地方和移民更好地分享水电开发带来的收益，促进西部地区经济社会可持续发展。《意见》突出“共享”，在移民安置和推动地方经济发展中，要切实做到提高保障和改善民生水平。

《意见》强调，要科学利用当地资源禀赋，促进水电与当地风电、光电实施多能互补综合利用，增加当地能源产出和经济收入。依托调节性能好的水电工程，优先开发其周边的风电、光电项目，统筹区域风电、光电和水电外送消纳。

7.四川省将建6个水电消纳产业示范区

2019年7月31日，四川省政府办公厅印发《四川省水电消纳产业示范区建设实施方案》，确定将在甘孜州、攀枝花市、雅安市、乐山市、凉山州、阿坝州等6个市州开展示范区试点，通过创新机制实现“降低电价和鼓励多用”，形成水电充分消纳、重点产业持续发展的格局，推动资源优势更好地转化为经济优势。

四川是国家重要优质清洁能源基地和“西电东送”基地，多年来一直面临着水电弃水、产业扶持重点不够突出等问题。2018年8月6日，四川省人民政府印发《关于深化四川电力体制改革的实施意见》，提出建立水电消纳产业示范区、实施精准电价政策等16条措施。2019年《实施方案》发布，总结各地示范区建设中面临的困难和问题，从省级层面进一步明确试点范围、产业布局、价格政策等内容。《实施方案》明确示范区内符合条件的试点企业将按照“交易电价+输配电价+政府性基金及附加”方式确定用户电价，以取代传统的“基本电价+电量电价”大工业用户两部制电价。

8.全球单体最大陆上风电项目开工

2019年9月26日，国家电投乌兰察布风电基地一期600万千瓦示范项目在内蒙古自治区乌兰察布市四子王旗进入工程施工阶段，标志着全球单体最大陆上风电项目正式开工，建成后每年可向京津冀供电近200亿千瓦时，并为2022年北京冬奥会提供绿色能源。

该项目是全球一次性开发规模最大的单体陆上风电项目，是国家首个大规模可再生能源平价上网项目，将打造真正的风电平价上网基地。据估算，每年可减少国家和地方补贴24亿元，20年经营期内总计节省财政补贴约480亿元。这是推动中国能源转型发展的重大示范项目，对于探索新能源优势区域可持续发展具有重要意义。

二、问题与趋势

1.风光平价上网将近，引导行业布局更加合理

2019年1月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，指出在具备条件的地区建设一批平价上网项目。与此同时，完善需国家补贴的项目竞争配置机制，减少行业发展对国家补贴的依赖。2019年风电、光伏发电补贴强度降低，平价上网征程开启。

光伏平价上网渐行渐近。2019年4月30日《国家发展改革委关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》印发，持续多年的地面光伏电站标杆上网电价成为历史，取而代之的是市场化竞价制度下的指导价。纳入国家财政补贴范围的一至三类资源区新增集中式光伏电站指导价分别较2018年标杆上网电价下降20%、25%和21.4%，光伏发电上网电价继续退坡。与往年不同，2019年光伏产业政策和电价政策引入竞价机制。往前回溯，在光伏产业不断发展壮大的过程中，依赖补贴的“抢装”现象时有发生，光伏上网电价及补贴政策已进行多次调整。尤其是2018年“531”新政发布，一方面限制了年内指标，另一方面也加大了补贴退坡力度。此后至今的政策延续平价思路，一直在扶持产业往平价健康可持续方向发展。

风电发展“稳”字当头，2021年我国陆上风电将全面进入平价时代。国家发展改革委2019年5月发布《关于完善风电上网电价政策的通知》，明确一至四类地区2019年风电上网电价分别为每千瓦时0.34元、0.39元、0.43元、0.52元，2020年每千瓦时分别再降0.05元。而自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。《通知》延续了既往的电价退坡机制，为实现2021年陆上风电全面进入平价时代指明了路径，稳定了市场预期。2018年5月《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》明确，从2019年起各省（自治区、直辖市）新增核准的集中式陆上风电项目和海上风电项目应全部通过竞争方式配置和确定上网电价。

平价上网将引导行业布局更加合理，有助于产业的健康可持续发展。风电、光伏发电在稳中求进总基调下，加快技术进步，降低补贴强度，项目建设与消纳能力将进一步协调推动。根据12月16日的全国能源工作会议消息，2020年，国家能源局将切实抓好清洁能源发展和消纳，积极推进陆上风电和光伏发电平价上网，2021年实现陆上风电全面平价。

2.光伏上下游“冰火两重天”，产业竞争将进一步提升

据中国光伏行业协会数据，截至2019年10月份，国内光伏新增装机只有17.5吉瓦，相比2018年同期的36吉瓦，下滑了51.38%。业界预测全年光伏装机规模甚至很难超过20吉瓦。而2017年新增光伏装机53吉瓦。此前我国光伏新增装机已连续6年位列全球第一；累计装机规模连续4年位居全球第一。

与此形成鲜明对比的是，光伏产业链制造端出现逆势增长。2019年1～10月，多晶硅产量达到27.6万吨，同比增长34.6%；电池片总产量达到93.3吉瓦，同比增长54.2%；组件端产量达到83.9吉瓦，同比增长31.7%；硅片产量113.76吉瓦，同比增长46.1%。

我国光伏产品出口创出新高。据统计，硅片、电池片、组件出口总额达到了177.4亿美元，同比增长32.3%，预计2019年全年将超过200亿美元。其中，技术含量颇高的中游光伏产品电池片2019年上半年的出口量就已超过2018年全年；下游组件出口量则在2019年前8个月就超过2018年全年。

可见，2019年我国光伏产业链、市场内外“冰火两重天”。光伏产业在经历平价上网政策酝酿、基调最终确定、建设预期从迷茫到逐步明晰之后，开始向着有序健康方向前进。

2019年光伏电价、竞价、规模等相关政策下发时间较晚，市场启动晚，有效施工时间较短是影响光伏新增装机的重要因素。关于2020年光伏政策，国家能源局8月份开始已启动相关工作，12月《关于征求对2020年光伏发电项目建设有关事项的通知（征求意见稿）意见的函》已经下发。与2019年相比，2020年的光伏政策在时间上将早出台4～5个月。预计2020年我国光伏新增装机将出现恢复式增长，光伏产业将加速整合，产业竞争程度将进一步提升。

3.分布式能源发电迎来发展机遇

分布式能源发电，对优化能源结构、推动节能减排、有效降低电力行业PM2.5污染、促进经济长期平稳较快发展具有重要意义。分布式能源发电接近人口密集区、规模小、就近接入电网，就近消纳，无需大规模外送，资源分布范围广，有助于解决消纳难题。

2019年前三季度，我国光伏新增装机1599万千瓦，其中集中式光伏电站新增773万千瓦，分布式光伏新增826万千瓦，分布式光伏电站新增装机首次超过了地面电站。分散式风电同样呈现出发展“蓝海”，我国大力开发分散式风电的条件已基本具备，前景广阔，分散式风电有望成为我国风电发展的主力军。

近年来国家对于分布式能源发电的政策支持力度加大。2013年国家发展改革委发布《分布式发电管理暂行办法的通知》，提出加强规划管理，鼓励就地消纳等政策。2017年国家能源局发布《关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》，提出要加快推动分散式风电开发。2018年4月，国家能源局下发《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》，完善分散式风电的管理流程和工作机制。在利好政策下，分散式风电项目也在有序建设。

分布式光伏同样享受到诸多利好政策。2013年底，《关于分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》和《关于对分布式光伏发电自发自用电量免征政府性基金有关问题的通知》同时出台，支持分布式光伏发展。补贴方面，已形成国家、省级以及市级三级财政补贴的格局。根据2013年《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，分布式光伏发电实行按照全电量补贴政策，标准为0.42元/度，持续20年。2018年之后，分布式光伏补贴经历了下调到0.37元/度、0.32元/度的变化，但相比集中式电站在建设规模指标和财政补贴上具有明显优势。政策利好下，分布式光伏发电建设速度加快，2017年进入“快车道”。根据规划目标2020年分布式光伏要建设60吉瓦，2019年前三季度已达到58.7吉瓦，由此看来，2020年目标可轻松实现。

4.抽水蓄能电站开发建设受影响

抽水蓄能电站是电力系统的“稳定器”“调节器”“平衡器”。截至2018年底，我国已建成抽水蓄能电站34座，在建32座。投产总装机达到30025兆瓦，在建装机容量43210兆瓦。已建和在建的装机容量都是世界第一，但目前我国抽蓄电站装机在电力装机中占比还不到2%，而西方发达国家普遍重视抽蓄电站建设，装机容量通常占电力系统总装机的5%～10%。

2019年5月24日，国家发展改革委、国家能源局印发《输配电定价成本监审办法》，其中列出与电网企业输配电业务无关的费用，包括抽水蓄能电站的成本费用，不得计入输配电定价成本。11月，国家电网公司印发的《关于进一步严格控制电网投资的通知》中规定：不再安排抽水蓄能新开工项目，优化续建项目投资进度。从年初的积极开工建设，到年末的“紧急刹车”，引发行业内激烈讨论。抽水蓄能电站投资受到影响，后续发展还有待观察。

5.生态区小水电受严格限制

2018年12月，水利部、国家发展改革委、生态环境部、国家能源局联合印发《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》。《意见》提出，限期退出涉及自然保护区核心区或缓冲区、严重破坏生态环境的违规水电站，全面整改审批手续不全、影响生态环境的水电站，完善建设管理制度和监管体系，有效解决长江经济带小水电生态环境突出问题，促进小水电科学有序可持续发展。2020年底前完成清理整改。

2019年8月21日，《水利部 生态环境部关于加强长江经济带小水电站生态流量监管的通知》下发，要求坚持生态优先、绿色发展的原则，组织开展小水电站生态流量确定、泄放设施改造、生态调度运行、监测监控等工作，切实加强长江经济带小水电站（单站装机5万千瓦及以下）生态流量监督管理，尽快健全保障生态流量长效机制，力争在2020年底前全面落实小水电站生态流量。

2019年11月，《促进小水电持续健康发展的指导意见（征求意见稿）》印发，文件明确相关区域不开发、禁止开发、限制开发、不再开发小水电，再次引发舆论对于小水电发展的探讨。（节选自《能源情报研究》2019年第12期）