能源是人类文明进步的基础和动力，能源安全更是关系国家安全、社会稳定的全局性、战略性问题。随着我国发展步入新时代，党中央、国务院高度重视生态环境保护，对划定并严守生态红线的工作做出了一系列重大决策部署。我国作为世界上最大的能源生产国和消费国，在生态红线的管控下要如何保障国家能源安全是实现高质量发展的核心问题之一。

一、中国能源生产与消费现状

（一）能源资源

我国能源资源并不丰富，人均能源资源更是稀缺。2020年，我国人均煤、石油、天然气拥有量分别为世界平均值的55.3%、11.0%和4.2%。能源赋存极不均衡，煤炭资源主要分布在西北地区，约占全国总量66%。水力资源主要集中在西南地区，约占52%。能源消费主要集中在珠三角、长三角、京津冀等经济发达城市群，约占46%。中国能源赋存与能源消费存在显著的空间错配，形成了依托北煤南运、西气东输、西电东送等大型工程为基础，大规模、长距离跨区调配的能源流向基本格局。

（二）能源生产

目前，我国基本形成了煤、油、气、电、核、新能源和可再生能源多轮驱动的能源生产体系。2020年，我国能源生产总量约为40.8亿吨标准煤，与1978年相比增长了547%。自改革开放以来，我国煤炭产量占比始终第一，基本维持在65%～80%之间，2020年原煤产量约27.48亿吨标准煤，占比67.35%。2020年石油产量约2.78亿吨标准煤，石油产量占比在波动中持续下降，由1978年的23.7%下降到2020年的6.8%。2020年天然气产量约2.57亿吨标准煤，天然气产量占比明显提升，从1978年的2.9%提高到2020年的6.3%。

（三）能源消费

我国的能源消费结构正逐步从高碳化向清洁化转变。2020年我国能源消费总量约为49.7亿吨标准煤，比1978年增长770%。其中，煤炭消费占比56.7%，比1978年降低了14%；石油消费占比相对稳定，在1978年至2020年间基本维持在16%～23%之间；天然气消费占比持续提高，由1978年的3.2%提高到2020年的9.1%。

二、资源环境生态红线管控提出新要求

虽然通过技术创新消减了大量污染物，但化石能源产业在保障国家能源安全的同时，仍不可避免地对生态环境造成了负面影响。

2016年，国家发展改革委、财政部、国土资源部等九部委联合印发《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》（发改环资〔2016〕1162号），明确提出了资源环境生态红线管控制度，即划定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，强化资源环境生态红线指标约束，将各类经济社会活动限定在红线管控范围以内。2017年，生态环境部印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号），将资源环境生态红线管控制度落实为“三线一单”管控。2018年，国务院出台《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17号），进一步为资源环境生态红线管控做出更全面的顶层设计。

生态保护红线是经济社会发展底线，也是最严厉的警戒线，红线范围内实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。环境质量底线是标准线，通过划分环境质量标准等级，强化区域、行业污染物排放总量控制。资源消耗上线是指导线，是对资源数量和资源利用率的阈值。通过合理设定全国及各地区资源消耗“天花板”，对能源、水、土地等战略性资源消耗实施严格管控。环境准入负面清单则是经济活动的黑名单，凡是涉及负面清单的项目，不解决问题坚决不“上马”，“上马”也要叫停，已建成的必须逐步退出。

如何在资源环境生态红线管控要求下保障国家能源安全，是我国能源行业面临的新挑战，更是在百年未有之大变局下，能源行业的新时代担当。

三、生态红线下能源高质量发展建议

（一）生态优先，推进国家碳库建设

坚持将资源环境生态红线作为能源行业发展的安全线，将“三线一单”纳入能源行业战略环境影响评价中，进一步完善区域限批、行业限批制度，从顶层设计源头严格把控能源行业的布局，打造保障国家能源安全的能源发展“绿波带”。

坚持新发展理念，遵循自然规律和经济规律，坚持发展与保护的辩证统一关系，在发展中保护，在保护中发展。将保障能源安全放在突出位置，谋篇布局生态保护与高质量发展。政府要做统筹协调的“指挥家”、提供良好氛围的“服务员”，但政府在有所为的同时，也应有所不为，坚持让市场成为配置资源的决定性力量。

开展国家碳库建设计划，将国家碳库纳入全国生态功能区划统一管理，作为“三线一单”的评价指标。针对国家综合能源基地等化石能源产业集聚区域，以水为定、生态优先，聚焦水土资源匹配、林分结构合理、碳库生境多样性提升、土壤呼吸强度降低等重点目标，通过天然林保护修复、退耕还林还草等人工恢复和自然封育的手段，提升森林碳汇、湿地碳汇、园林碳汇、土壤碳汇潜力，打造国家级碳库功能区，补齐区域生态短板。聚焦保障能源安全、严守生态底线，完善国家碳库建设管理的体制机制创新。

（二）绿色发展，全面提升能源产业生态效率

在“三线一单”基准下，逐步提升可再生能源比例，促进能源结构的绿色低碳转型，因地制宜建设与构筑物一体化的分布式“光伏+产业”发电系统，分阶段推进海上风电集群建设，科学规划生物质直燃发电布局，高效安全发展核电，实现能源系统管理，全面提升能源产业的全要素生产率。

提升国家天然气主干管网、特高压输电工程的利用效率和调节能力。增强能源设施的基础性、公益性、保障性，将油气长输管道、输电线路纳入国土空间、综合交通规划。推进大规模源网荷储互动系统的建设应用，积极开展源网荷储一体化示范项目，进一步提高可中断负荷实时控制能力。

打造碳市场，政府引导、市场主导，提升能源产业生态效率。坚持系统观念，跳出能源基地范围讨论资源环境产权协同问题，充分用好《碳排放权交易管理办法（试行）》的政策红利，探索跨省碳市场建设，积极对接碳排放权交易、碳金融体系建设，拓展国内碳排放权交易市场，提前布局“一带一路”海外碳排放权交易市场。

（三）创新驱动，扎实推动能源产业实力提升

全面加强能源领域基础研究和应用基础研究，组织政产学研用各界专家学者开展涉煤产业战略性技术路线图研究，凝聚社会各界对于涉煤产业技术创新的共识与合力，对“十四五”“十五五”期间具有战略意义的涉煤产业关键技术和新兴业态模式进行前瞻布局，为引领涉煤产业技术创新提供宏观指导。

发挥产业集群效应，打造涉煤产业低碳能源产业带。加大对碳捕集、利用与封存技术（CCUS）的煤炭产业部署投资力度及政策扶持，打造涉煤高碳产业同CCUS耦合发展的低碳能源产业带。充分应用碳循环利用技术，加快发展静脉产业，实现高碳能源的低碳利用，打造涉煤高碳产业的低碳处理产业集群。将生态承载力作为涉煤产业布局的准入标准，统筹规划涉煤产业结构空间布局。

充分发挥企业对创新价值的天然敏感性，强化涉煤企业作为技术创新主体的地位。一方面，在资源利用效率优势明显的产业领域中强化行业骨干企业的引领、中坚作用，另一方面，在前瞻性、竞争性的新产业领域激发中小企业的探索、创新活力。

（四）统筹布局，加大协同国内国外两个市场

构建以“期货+现货+配套服务”一体化的电力交易市场体系。规范推进电力中长期交易，完善交易规则，丰富交易品种，稳妥有序推进电力现货市场建设，建立调频、备用辅助服务市场。建立市场价格对电源、电网规划建设的反馈机制，完善促进新能源消纳的市场化机制。探索“电价+水权+碳权”的电力交易组合定价机制。

黄河流域作为“能源流域”，长期以来始终承担着保障国家能源安全的战略责任，以全国3%的水资源，承载了全国67%的煤炭、25%的天然气、20%的石油等化石能源，42%的太阳能、40%的风能等新能源，37%的电力供给二次能源，以及28%的经济产值和23%的人口总量。合理并统筹处理好黄河流域能源利用与水资源消费的关系、能源利用与生态环境保护的关系，至关重要。因此，建议建立黄河流域资源环境产权交易特区，打造黄河流域水权、排污权、碳排放权等为主的资源环境产权跨省交易平台，建立健全黄河流域资源环境产权交易市场，进一步完善流域资源环境产权开发利用的收益补偿机制，盘活黄河流域的闲置水权、排污权、碳排放权，提升黄河流域自然资源利用效率。探索跨流域水权交易机制，在全生命周期视角下开展“虚拟水权、虚拟碳权”交易机制设计。

加大“一带一路”沿线能源合作力度，做好能源领域国际合作，保障煤炭油气采购通道安全，建设具有国际话语权的能源要素市场。加快推进我国优势能源装备企业“走出去”，发挥我国能源产业链资源优势，重视油气资源的战略储备体系建设。

（作者：天津大学管理与经济学部刘钢、河海大学王慧敏、

国电环境保护研究院王圣、常州大学商学院佟金萍）

（来源：能源研究俱乐部）